Poupar representa uma das formas mais elementares de responsabilidade financeira. Uma família que consegue reservar parte do rendimento abdica de consumo no presente para criar segurança no futuro. Essa reserva pode servir para enfrentar uma perda de rendimento, uma despesa inesperada, apoiar os filhos, complementar uma pensão ou simplesmente chegar a uma fase mais avançada da vida com maior autonomia. Quando o dinheiro poupado é investido, deixa também de estar apenas parado numa conta e passa a financiar empresas, dívida, mercados e atividade económica.
O próprio Estado reconhece a importância económica e social da poupança. A Constituição determina, no artigo 101.º, que o sistema financeiro deve ser estruturado de modo a garantir a formação, a captação e a segurança das poupanças, associando esses recursos ao financiamento do desenvolvimento económico e social. A poupança não surge como uma preocupação exclusivamente privada de quem conseguiu acumular algum património, faz parte do funcionamento do sistema financeiro e da capacidade de uma economia financiar o seu desenvolvimento.
Existe uma contradição difícil de ignorar entre o incentivo à poupança e a tributação aplicada aos particulares que efetivamente conseguem poupar. Durante anos tem sido defendida uma maior literacia financeira, uma preparação antecipada da reforma, a constituição de reservas e uma menor dependência exclusiva das prestações públicas. Ao cidadão pede-se que seja prudente, que prepare o futuro e que não dependa apenas do Estado quando chegar à reforma. Quando essa prudência começa a produzir rendimento, o sistema fiscal pode retirar-lhe 28%.
O âmbito desta discussão deve ficar claramente delimitado. Não estou a falar da fiscalidade das empresas nem do investimento realizado no exercício de uma atividade empresarial ou profissional. Refiro-me ao dinheiro pertencente diretamente às pessoas singulares: poupanças acumuladas através do trabalho, de uma atividade profissional, de negócios, de património ou de rendimentos legitimamente obtidos ao longo da vida e posteriormente aplicadas em instrumentos financeiros detidos em nome particular.
Na maioria dos casos, esse capital não apareceu espontaneamente numa conta bancária. Resultou de rendimento anteriormente obtido, sobre o qual já incidiu a tributação aplicável antes de chegar ao rendimento disponível. Depois de pagar os impostos correspondentes e suportar as despesas da vida quotidiana, o particular tomou uma decisão adicional: não gastar tudo aquilo que lhe restava.
Juridicamente, importa fazer uma distinção para não confundir duas realidades. Quando um depósito produz juros, uma ação distribui dividendos ou um investimento gera uma mais-valia, o Estado não está a voltar a aplicar IRS sobre o capital inicialmente investido. Está a tributar um novo rendimento produzido por esse capital. A crítica não precisa de assentar numa alegação de dupla tributação jurídica. A questão económica e política é suficientemente relevante por si própria: quanto deve o Estado retirar do rendimento produzido por dinheiro que uma pessoa conseguiu acumular ao longo da vida e decidiu poupar ou investir?
A resposta atualmente dada pelo sistema fiscal português continua a ser muito pesada. O artigo 71.º do Código do IRS estabelece uma taxa liberatória de 28% para vários rendimentos de capitais, enquanto o artigo 72.º fixa igualmente em 28% a taxa autónoma aplicável ao saldo positivo de diversas mais-valias e menos-valias. Existem opções de englobamento, regimes especiais, exceções e situações em que a tributação é diferente, mas os 28% continuam a constituir uma referência central na tributação financeira das pessoas singulares.
Um depósito a prazo permite perceber facilmente o peso desta opção. Um particular que tenha conseguido acumular 100 mil euros e os coloque num depósito remunerado a 3% recebe 3 mil euros de juros brutos num ano. Uma tributação de 28% retira 840 euros e deixa 2.160 euros ao titular do dinheiro. O capital inicial não foi tributado novamente, mas mais de um quarto da remuneração produzida por esse capital foi transferida para o Estado.
A questão torna-se ainda mais relevante quando se considera a inflação. Os juros recebidos são um rendimento nominal e uma parte dessa remuneração pode servir apenas para compensar a perda do poder de compra do dinheiro. Se o capital render 3% e os preços aumentarem significativamente durante o mesmo período, o ganho real do aforrador será bastante inferior aos 3% apresentados pelo banco. A tributação não espera que se apure quanto aumentou realmente o poder de compra daquele particular para só depois cobrar imposto. Incide segundo as regras fiscais sobre o rendimento nominal sujeito a tributação.
Nos mercados financeiros aparece ainda o risco. Quem investe não possui qualquer garantia geral de que ganhará dinheiro. Pode manter um investimento durante anos, atravessar crises, suportar quedas acentuadas e terminar uma operação com uma perda. O Código do IRS contém mecanismos para considerar saldos entre mais-valias e menos-valias e, em determinadas situações, permite o reporte de perdas, mas o risco económico continua essencialmente do lado de quem investiu.
Esta discussão não deve ser reduzida aos depósitos bancários. A poupança das famílias pode assumir diferentes formas, com níveis distintos de risco, liquidez, custos e horizontes temporais, mas todas partem da mesma decisão económica: não consumir uma parte do rendimento disponível e tentar fazê-la produzir valor ao longo do tempo.
O sistema fiscal já começou a reconhecer, ainda que de forma limitada, que nem todos os investimentos devem ser tratados da mesma maneira ao longo do tempo. Desde 2024, determinadas mais-valias relacionadas com valores mobiliários admitidos à negociação e com partes de organismos de investimento coletivo abertos beneficiam de exclusões parciais em função do período de detenção. A exclusão é de 10% quando o ativo é mantido por mais de dois e menos de cinco anos, de 20% entre cinco e menos de oito anos e de 30% quando o período de detenção é igual ou superior a oito anos.
A alteração reconheceu um princípio relevante: o investimento de longo prazo merece tratamento fiscal diferente. Mesmo assim, quem mantém durante oito anos ou mais um ativo abrangido pelo regime e beneficia da exclusão de 30% continua, quando se aplica a taxa de 28%, a suportar uma carga efetiva equivalente a 19,6% sobre a totalidade da mais-valia. Existe uma redução, mas permanece muito acima do limite de 10% que considero adequado para a poupança financeira dos particulares.
A história fiscal portuguesa demonstra também que os 28% não correspondem a qualquer inevitabilidade. No final de 1975, ainda sob um sistema fiscal completamente diferente daquele que hoje conhecemos, o Decreto-Lei n.º 771/75 reduziu para 10% a tributação aplicável a determinados juros de depósitos, produzindo efeitos a partir de 1 de janeiro de 1976. O próprio diploma justificava a alteração com a intenção de diminuir a tributação dos juros dos depósitos confiados às instituições de crédito. Não seria correto comparar diretamente aquele regime com o atual IRS ou afirmar que todos os investimentos financeiros eram então tributados a 10%. O dado histórico permite apenas retirar uma conclusão segura: Portugal já adotou opções muito menos penalizadoras para a remuneração da poupança.
Quando o IRS entrou em vigor, em 1989, o Código estabeleceu uma taxa liberatória de 20% para os juros de depósitos à ordem ou a prazo e de 25% para os rendimentos de títulos. Nas mais-valias, a diferença era ainda mais significativa: o saldo das mais-valias realizadas, deduzido das menos-valias, resultante da transmissão onerosa de partes sociais e outros valores mobiliários era tributado a 10%. O sistema fiscal que inaugurou o IRS estava muito longe dos atuais 28% aplicáveis a uma parte significativa dos rendimentos e ganhos financeiros dos particulares.
A trajetória posterior foi de agravamento. Em outubro de 2012, a Lei n.º 55-A/2012 elevou para 26,5% a taxa liberatória de vários rendimentos de capitais e a tributação de determinadas mais-valias mobiliárias. O Orçamento do Estado para 2013 voltou a alterar os artigos 71.º e 72.º, colocando nos 28% estes rendimentos e mais-valias.
Portugal encontrava-se nessa altura abrangido pelo Programa de Assistência Económica e Financeira acordado para o período de 2011 a 2014, num quadro de forte consolidação orçamental e restrições financeiras. O programa previa um pacote de assistência de 78 mil milhões de euros e marcou profundamente as decisões fiscais tomadas nesses anos.
Passaram mais de treze anos desde a entrada em vigor dos 28%. Mudaram governos, maiorias parlamentares, condições económicas e taxas de juro, mas esta taxa permaneceu como referência para uma parte significativa dos rendimentos financeiros dos particulares. Uma medida introduzida num período financeiro particularmente exigente acabou incorporada no funcionamento normal do sistema fiscal.
A proposta que defendo parte de um princípio diferente: os rendimentos e as mais-valias resultantes da poupança e do investimento financeiro das pessoas singulares não deveriam, seja qual for o instrumento utilizado, suportar uma taxa superior a 10%.
Esse limite deveria abranger depósitos a prazo, ações, obrigações, ETF, fundos de investimento e os restantes instrumentos financeiros legalmente utilizados por particulares, sem eliminar qualquer isenção ou regime que já permita uma tributação inferior. O Estado não deveria determinar, através de diferenças fiscais excessivas, qual o caminho que uma família deve escolher para aplicar aquilo que conseguiu poupar. A pessoa que prefere um depósito escolheu menor risco; quem compra ações ou um ETF aceita maior volatilidade; quem adquire obrigações assume outro perfil de risco; quem utiliza um fundo delega parte das decisões de investimento. O princípio fiscal deve acompanhar aquilo que todas estas opções têm em comum: trata-se de património financeiro pertencente diretamente ao particular.
Também não defendo que os 10% sejam reservados a pequenos investidores ou condicionados a um determinado montante de património. Se o objetivo consiste em reconhecer e incentivar a poupança, não faz sentido considerar esse comportamento adequado até um certo valor e fiscalmente censurável depois de ultrapassado um limite. Uma pessoa pode acumular 20 mil euros, 200 mil ou um milhão através de décadas de trabalho, investimentos bem-sucedidos, venda de património ou atividade profissional. A dimensão do património pode justificar outras discussões fiscais, mas não altera a natureza da decisão de poupar.
A objeção mais imediata será a perda de receita fiscal. Qualquer redução de uma taxa pode produzir esse efeito no curto prazo, embora a dimensão exata exija dados que permitam separar a receita obtida especificamente através dos diferentes rendimentos sujeitos aos 28%. A questão política não pode ficar limitada à receita cobrada num determinado ano. Deve considerar também aquilo que se pretende incentivar a médio e longo prazo: maior poupança familiar, mais investimento, maior capitalização, maior participação dos particulares nos mercados e menor vulnerabilidade financeira perante o envelhecimento ou uma quebra inesperada de rendimento.
Outra objeção será distributiva. Uma redução percentual beneficia, em termos absolutos, quem possui mais capital e obtém maiores rendimentos financeiros. Esse argumento merece ser reconhecido, mas não transforma uma taxa de 28% numa boa política de poupança. A progressividade fiscal sobre o rendimento, a tributação patrimonial e os mecanismos redistributivos pertencem ao conjunto mais amplo do sistema fiscal. A tributação da poupança deve também avaliar o efeito que produz sobre quem decide conservar e reinvestir uma parte do rendimento que acumulou.
A fixação de uma taxa máxima de 10% não corresponderia à ausência de tributação. Dez por cento representam uma contribuição fiscal real sobre o rendimento produzido pela poupança, deixando ao particular uma parcela muito maior para reinvestir, utilizar, reforçar a reserva familiar ou preparar a reforma.
Não existe impedimento constitucional a que esta matéria seja alterada por via legislativa, desde que sejam respeitadas as regras constitucionais e orçamentais aplicáveis. A criação de impostos e o sistema fiscal integram a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, e a iniciativa legislativa pertence, designadamente, aos Deputados, aos grupos parlamentares e ao Governo. Uma alteração desta natureza depende de uma iniciativa legislativa e da respetiva aprovação parlamentar. Existem na Assembleia da República forças políticas com capacidade para colocar esta matéria na agenda e promover uma alteração do Código do IRS, com produção de efeitos compatível com aquelas regras.
Defendo 10% como taxa máxima de tributação dos rendimentos e das mais-valias financeiras das pessoas singulares, independentemente do instrumento escolhido. Mesmo esse valor representa uma contribuição relevante sobre poupanças construídas ao longo de anos de trabalho, atividade profissional, impostos pagos, consumo adiado e risco assumido. Acima desse limite, a tributação deixa de ser apenas uma forma de participação do Estado no rendimento produzido e passa a reduzir excessivamente a capacidade de quem procura construir património e preparar o próprio futuro.
Os partidos políticos que tantas vezes se apresentam como defensores das famílias, do bem-estar e da literacia financeira deveriam assumir também esta responsabilidade. Não basta incentivar as pessoas a poupar, investir e preparar a reforma. Devem ser criadas condições fiscais para que quem trabalha, poupa e assume o risco das suas decisões possa melhorar a sua situação financeira pelo próprio mérito. Quem consegue fazer esse percurso não deve ser penalizado pelo sistema fiscal; merece que o Estado reconheça o valor económico e social da sua capacidade de poupar.
Os 28% são excessivos. Dez por cento devem constituir o limite máximo. A política fiscal deve acompanhar aquilo que o discurso político há muito exige às famílias: capacidade para poupar, investir e preparar o futuro.