Do IMI sobre parques eólicos e solares à tributação de lucros excessivos, passando pela CESE e contribuições pelos projetos de baterias: muitas são as 'pastas' fiscais em aberto no segundo semestre.
Nos anos recentes, poucos ramos do Direito (e, por maioria de razão, do Direito Fiscal) terão merecido tanto o esplendor dos holofotes públicos como a Fiscalidade da Energia.
Tal circunstância dever-se-á, sobremaneira, ao facto de a Fiscalidade da Energia continuar a revelar uma tensão difícil de resolver:
- Por um lado, o Estado olha para o setor energético como uma base tributável ampla, discernível e com grandes limites à respetiva mobilidade.
- Por outro lado, é precisamente este setor que terá de suportar uma parte muito significativa do investimento necessário à eletrificação, ao armazenamento, à descarbonização, à segurança de abastecimento e à autonomia energética.
Não obstante, continua a perpassar a perceção política de que o setor energético constitui uma espécie de “galinha dos ovos de ouro”: empresas que, por estarem vinculadas a certo território e por operarem em mercados especialmente regulados, podem suportar sucessivas camadas de tributação sem que daí resultem consequências particularmente gravosas.
Infelizmente, esta perceção é, para além de incompleta, profundamente errada.
Quando o Estado introduz, mantém ou multiplica tributos específicos sobre cada um dos subsetores energéticos, o sinal transmitido ao mercado é claro: mesmo depois de o investimento estar realizado, podem surgir encargos adicionais, muitas vezes justificados por razões conjunturais, mas prolongados no tempo até se tornarem quase permanentes ou, no limite, parte do sistema.
Mais uma vez, uma ideia errada e, no limite, perigosa.
Voltando à metáfora da “galinha dos ovos de ouro”, a mensagem que gostaríamos de deixar no presente artigo é simples: não se deve sobretributar a galinha dos ovos de ouro quando se pretende que ela continue a pôr ovos de qualidade.
Muito menos quando esses “ovos” são, no caso concreto, sinónimo de investimento em segurança energética, redes, armazenamento, eletrificação e, cada vez mais, descarbonização e transição energética.
Doravante aludimos a quatro casos que, de alguma forma, evidenciam o caráter anacrónico que assiste a algumas opções em matéria de política fiscal energética.
O IMI sobre Parques Eólicos e Solares
O primeiro tópico a que dirigimos alusão projeta-se sobre o Imposto Municipal sobre Imóveis (IMI) e os moldes inerentes à sua pretensa incidência sobre parques eólicos e solares.
A recente Circular n.º 4/2026 da Autoridade Tributária (AT) sobre a avaliação e tributação dos centros eletroprodutores de energias renováveis traz inconvenientes particularmente consideráveis ao enquadramento fiscal destes ativos.
Ao considerar as centrais eólicas e solares como prédios urbanos industriais, independentemente da dispersão dos seus componentes por diferentes terrenos, a AT introduz uma complexidade acrescida na inscrição e atualização das matrizes prediais.
Além disso, o método de avaliação adotado – o custo adicionado do valor do terreno – implica uma análise detalhada dos custos associados a cada componente físico do centro eletroprodutor, bem como à própria configuração geométrica da área ocupada.
Por último, a nova abordagem da AT pode traduzir-se numa pressão fiscal adicional sobre os promotores destes centros, já que a inclusão de todas as infraestruturas e equipamentos no cálculo do IMI poderá elevar significativamente o imposto a pagar.
Esta realidade, surgida num contexto de iminente revisão do Código do IMI, pode afetar negativamente a atratividade da aposta em energias renováveis, numa altura em que o país procura acelerar a transição energética.
Ainda a Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (CESE)
Conforme é sobejamente conhecido, a CESE nasceu, em 2014, com uma matriz própria: financiar mecanismos que promovessem a sustentabilidade sistémica do setor energético, através de um fundo destinado, entre outros objetivos, à redução da dívida tarifária e ao financiamento de políticas sociais e ambientais no setor da energia (entretanto extinto e integrado no Fundo Ambiental).
Mais de uma década depois, a questão essencial projeta-se em saber se a sua manutenção continua a ser materialmente justificável, proporcional e coerente com os pressupostos que a originaram.
A resposta parece cada vez mais negativa.
No caso do gás, essa conclusão é ainda mais evidente. A CESE aplicável ao subsetor do gás natural devia ter sido eliminada há mais tempo, pelo menos em relação a operadores cuja atividade não apresenta hoje uma conexão material bastante com os pressupostos matriciais do tributo.
O problema agrava-se quando se considera a transformação estrutural do setor energético. A dívida tarifária do Sistema Elétrico Nacional (SEN), que justificou politicamente parte relevante da CESE, já não ocupa o mesmo lugar sistémico que ocupava no momento da sua criação, enquanto o próprio setor do gás se encontra em profunda transição.
Acresce que a jurisprudência constitucional veio densificar os limites desta matéria.
Se a legitimidade da CESE se foi degradando por erosão dos seus pressupostos materiais, a resposta não deve ser a sua sobrevivência residual, por camadas, até que cada segmento obtenha, isoladamente, o reconhecimento da sua ilegitimidade.
Pelo contrário, a solução deveria ser uma revisão estrutural e consequente.
Num setor que precisa de investimento massivo e de previsibilidade, essa perceção é, para além de corrosiva, totalmente incongruente – sobretudo quando a CESE caminha, passo a passo, e com a conivência da jurisprudência constitucional, para se tornar num imposto primacialmente incidente sobre a produção renovável.
O indesejável regresso à tributação de lucros excessivos – o caso da CST-SP
Nos últimos anos, a tributação de lucros “excessivos”, “excedentários” ou “extraordinários” regressou ao debate público.
Como já defendi no artigo “Novamente a tributação de ‘lucros excessivos’ no setor da energia: Uma visão estruturalmente crítica”, a reintrodução de modalidades de tributação excecional sobre lucros excessivos no setor energético é uma solução estruturalmente muito discutível.
Não apenas porque ressuscita instrumentos de crise fora do contexto que os justificou, mas também porque ignora a evolução do quadro europeu.
Recorde-se que a CST-Energia, aprovada no contexto da crise energética de 2022, teve uma natureza excecional, enquadrada por circunstâncias também excecionais.
Desde então, a União Europeia reforçou os instrumentos de resposta a crises de preços e promoveu alterações relevantes ao desenho do mercado elétrico, nomeadamente através da Diretiva (UE) 2024/1711 e do Regulamento (UE) 2024/1747.
Neste quadro, insistir em tributos excecionais sobre lucros supostamente excessivos significa, na prática, preferir respostas fiscais simplificadas a soluções regulatórias mais precisas. Significa também retirar ao mercado e aos investidores uma parte da estabilidade de que legitimamente necessitam, em especial em períodos de maior incerteza.
Há ainda um problema de sinalização.
Se os lucros positivos são extraordinariamente tributados em determinados períodos, mas as perdas em anos anteriores permanecem integralmente privadas, o Estado altera assimetricamente a matriz de risco do investimento nos subsetores abrangidos.
O investidor suporta o “downside”, mas partilha compulsivamente o “upside”, originando uma assimetria que reduz o incentivo a investir em setores estratégicos, precisamente aqueles em que Portugal mais precisa de capital.
Mais recentemente, esta questão ressurgiu a respeito da aprovação, por parte do Conselho de Ministros, de uma nova Contribuição de Solidariedade Temporária sobre o Setor Petrolífero (CST-SP).
À semelhança de outros tributos existentes no setor, a medida parece assentar numa leitura excessivamente linear dos resultados empresariais.
A referência à média de apenas dois exercícios anteriores – 2024 e 2025 – pode não captar adequadamente ciclos de investimento, choques anteriores, efeitos contabilísticos, variações de inventários, margens de refinação, alterações de estrutura societária ou resultados que não correspondam, em rigor, a rendas económicas extraordinárias.
Ao mesmo tempo, a contribuição incide sobre setores – petróleo bruto e refinação – que já se encontram no centro de um processo estrutural de transição, compressão regulatória e reconfiguração de investimento.
Penalizar fiscalmente resultados positivos nestes setores pode parecer politicamente apelativo, mas não deixa de levantar uma questão essencial, inclusive na perspetiva da tax morale: quer o Estado apenas tributar o setor enquanto ele ainda gera receita ou quer orientar de forma coerente a sua transformação (?)
Por fim, há um risco de incoerência europeia.
Em 2022, a CST-Energia foi enquadrada por um regulamento europeu de emergência, com uma base comum e um contexto excecional.
Em 2026, salvo ulterior desenvolvimento a nível europeu, a CST-SP surge como iniciativa nacional. Essa diferença não é menor. Quanto mais nacional, setorial e isolada for a medida, maior será o risco de fragmentação e deterioração da previsibilidade.
Mais uma vez, em setores estratégicos, a fiscalidade de emergência deve ser usada com extrema parcimónia, sob pena de se tornar ela própria um fator estrutural de incerteza.
Baterias e a entrega de 2,5% da receita líquida aos municípios
O quarto ponto crítico prende-se com os projetos de armazenamento por baterias e com a obrigação, anunciada no âmbito dos procedimentos concorrenciais para armazenamento, de os promotores entregarem 2,5% da receita líquida obtida às autarquias locais onde as instalações estejam situadas.
A medida surge no contexto da Estratégia Nacional para o Armazenamento de Energia e dos leilões de baterias anunciados pelo Governo em 2026.
De acordo com a informação publicamente divulgada, o modelo prevê dois procedimentos principais: um leilão para armazenamento autónomo e outro para capacidade sobrante associada a centros eletroprodutores renováveis com armazenamento colocalizado.
No mesmo contexto, foi divulgado que os municípios passariam a beneficiar de mecanismos de repartição de valor:
- Por um lado, uma parte das receitas do procedimento concorrencial seria atribuída aos municípios: 30% nos projetos de armazenamento autónomo e 70% nos projetos de capacidade sobrante.
- Por outro lado, os promotores ficariam obrigados a entregar aos municípios 2,5% da receita líquida anual obtida com a exploração dos projetos.
A DGEG veio posteriormente colocar em consulta pública o procedimento concorrencial para atribuição de reserva de capacidade de injeção na RESP para instalações de armazenamento autónomo de eletricidade, referindo expressamente a existência de mecanismos de repartição de receitas entre o SEN e os municípios abrangidos, bem como uma compensação anual aos municípios correspondente a uma percentagem das receitas obtidas com a exploração das instalações.
À primeira vista, a medida pode parecer razoável.
As comunidades locais acolhem infraestruturas energéticas, suportam impactos territoriais e devem participar nos benefícios da transição energética – uma ideia correta, dado que a aceitação local dos projetos é essencial e a transição energética não pode ser feita contra os territórios.
Todavia, suscita-se a questão de saber se o instrumento escolhido é adequado.
Mais uma vez, segundo entendemos, a resposta é necessariamente negativa.
As baterias não são centros eletroprodutores em sentido clássico, desde logo porque não produzem energia primária. Ao invés, pressupõem a compra de energia para carregamento, armazenam-na, suportam perdas de eficiência e pressupõem uma operação de venda subsequente, prestando serviços de flexibilidade, arbitragem, equilíbrio, gestão de congestões e segurança do sistema.
O valor económico do armazenamento está na margem e nos serviços prestados ao sistema, não numa receita comparável à de outras atividades de produção stricto sensu.
Mesmo quando a referência é a “receita líquida”, a imposição de uma percentagem anual fixa pode afetar de forma sensível a viabilidade económico-financeira dos projetos.
Isto é especialmente relevante num mercado ainda em formação, com elevada incerteza sobre receitas futuras, remuneração de serviços de sistema, evolução dos preços horários, custos tecnológicos, degradação dos equipamentos, requisitos técnicos, disponibilidade de ligação à rede e condições de financiamento.
A medida surge, portanto, num momento em que Portugal procura precisamente acelerar o armazenamento, aumentar a capacidade instalada e reforçar a integração de renováveis. A própria Estratégia Nacional para o Armazenamento de Energia parte da premissa de que o armazenamento é essencial para reduzir desperdício renovável, aumentar a flexibilidade, melhorar a segurança de abastecimento e contribuir para a estabilização de preços.
Daí resulta uma contradição evidente: pretende-se promover o investimento em baterias, mas introduz-se um encargo adicional que reduz a atratividade desses mesmos projetos.
Se o objetivo é compensar municípios, o mecanismo mais adequado deveria passar por instrumentos públicos transparentes, previsíveis e neutros: partilha de receitas fiscais existentes, transferências orçamentais, fundos de coesão territorial, benefícios diretos às comunidades ou mecanismos de participação local que não penalizem a viabilidade do investimento.
Ao colocar o ónus diretamente sobre os promotores, corre-se o risco de transformar a compensação territorial numa forma de tributação setorial, associada ao acesso à rede ou à instalação do próprio ativo – em suma, um imposto especial sobre a atividade de armazenamento.
Segundo entendemos, em vez de uma percentagem obrigatória sobre receitas, seria preferível desenhar mecanismos de benefício local mais diretamente ligados à transição energética: autoconsumo municipal, postos de carregamento, eficiência energética em edifícios públicos, fundos locais de descarbonização ou participação em projetos comunitários.
Conforme se tem verificado, estes instrumentos aproximam os cidadãos dos benefícios da infraestrutura sem comprometer, à partida, a racionalidade económica dos investimentos.