O 11 de Setembro não provocou uma única grande indemnização de 59 mil milhões dólares. Criou uma enorme “onda” de sinistros simultâneos em propriedade, interrupção de atividade, vida, acidentes de trabalho, responsabilidade civil, aviação e outras coberturas. O risco foi depois redistribuído através do resseguro, fazendo com que as perdas atravessassem fronteiras e balanços. Esta acumulação de riscos foi uma das surpresas do atentado terrorista.
Escolha o ECO como fonte preferida no Google
EscolherO que aconteceu na manhã de 11 de setembro de 2001
Apenas parte dos prejuízos foram causados pelo caso mais conhecido do quarteirão de World Trade Center na baixa de Manhattan. A proprietária dos terrenos era, e é, a Port Authority of New York and New Jersey, uma agência pública governamental bi-estadual criada em 1921 pelos estados de Nova Iorque e Nova Jérsia. É responsável por gerir grande parte das infraestruturas críticas de transporte e comércio regional, incluindo pontes, túneis, aeroportos (como o JFK e o LaGuardia), terminais de autocarros e o sistema ferroviário da Port Authority Trans-Hudson Corporation (PATH) que liga a Manhattan a New Jersey.
A Autoridade Portuária já era proprietária do terreno e concebeu e construiu o complexo original do World Trade Center nas décadas de 1960 e 1970. O objetivo era revitalizar a economia da Baixa de Manhattan e fomentar o comércio internacional. Para financiar e consolidar o projeto, a agência lançou obrigações em bolsa isentas de impostos. Depois de décadas a explorar o empreendimento diretamente decidiu, em julho de 2001, pouco antes dos ataques do 11 de Setembro, arrendar o complexo de edifícios por 99 anos ao empresário imobiliário Larry Silverstein, embora continuasse proprietária de boa parte do solo.
Larry Silvestein estava então responsável há 56 dias pelo WTC e tinha por hábito combinar pequenos almoços de trabalho no Windows of the World, o restaurante no topo do Torre Norte. No dia 11 de setembro, contudo, a sua mulher insistiu para que não falhasse uma consulta médica que tinha agendada e, com isso, salvou-se de uma morte certa.
Dois aviões, duas torres. Uma ou duas ocorrências?
O sinistro acabou por ser objeto de uma enorme disputa sobre se os dois aviões que atingiram as Torres Gémeas constituíam uma ou duas ocorrências, sinistros separados ou um só. De notar que antes do 11 de Setembro, o terrorismo estava frequentemente incluído nas apólices comerciais sem prémio específico, porque era considerado um risco de baixa frequência.
Se fossem considerados dois acontecimentos, Silverstein poderia tentar receber cerca de 7,1 mil milhões de dólares, o dobro do limite de, aproximadamente, 3,55 mil milhões. As seguradoras defenderam que se tratava de um único acontecimento.
Uma nova nota surgiu para as seguradoras. Larry Silverstein tinha adquirido o aluguer em julho de 2001, apenas algumas semanas antes dos atentados. E se a cobertura de seguro já estava vinculada quando ocorreram os ataques, a redação final das apólices ainda estava a ser fechada. Tal não impediu que as apólices fossem consideradas em vigor.
A maior ‘vítima’ acabou por ser a resseguradora Swiss Re, que indemnizou 778 milhões de dólares. Tinha aproximadamente 22% de cada camada de excesso de sinistralidade, 778,1 milhões de exposição por ocorrência. No entanto a Swiss Re acabou por ganhar uma das batalhas judiciais fundamentais, ficando abrangida pelo regime de uma ocorrência, e não duas.
Os underwriters do Lloyd’s eram o segundo maior participante, com cerca de 667,8 milhões por ocorrência. A exposição estava distribuída por vários syndicates, pelo que não é correto atribuir os 668 milhões a uma única companhia, mas todas se agregaram centralmente nos prejuízos da Lloyd’s.
Já a seguradora alemã Allianz tinha 432,6 milhões de responsabilidades por ocorrência, mas apenas 77,9 milhões em risco direto. Os restante 354,7 milhões resultavam de ser fronting insurer da resseguradora francesa SCOR. Neste caso a Allianz funcionava essencialmente como a seguradora que emitia a cobertura, enquanto parte substancial do risco económico estava ressegurada pela SCOR.
A questão acabou nos tribunais. A SwissRe e outras seguradoras ganharam processos em que os tribunais consideraram o ataque um único evento, enquanto outros seguradores tinhamwording (redação das apólices) diferente e ficaram sujeitos a uma responsabilidade superior. A própria Swiss Re refere que, em julgamentos separados, nove seguradoras foram consideradas responsáveis pelo pagamento de limites duplicados devido à diferente redação das apólices.
Em 2007, sete seguradoras, incluindo Swiss Re e Zurich, chegaram finalmente a um acordo com os proprietários e arrendatários do WTC. O acordo resolveu as reclamações pendentes e elevou o montante destinado à reconstrução para cerca de 4,5 mil milhões de dólares.
Uma acumulação de riscos impensada
No ataque ao World Trade Center, em 11 de setembro de 2001, morreram 2.753 pessoas, além dos 19 sequestradores. A contagem inclui trabalhadores, visitantes, passageiros dos aviões, bombeiros, polícias e outros socorristas diretamente relacionadas com as torres. Quanto aos feridos, mais de 6.000 pessoas ficaram feridas nos atentados de 11 de Setembro no conjunto dos locais atingidos.
Também companhias ligadas aos seguros sofreram diretamente. A Marsh & McLennan, hoje Marsh, a maior corretora de seguros do mundo, tinha escritórios nos pisos 93 a 100 da Torre Norte. Foi uma localização particularmente trágica: o voo American Airlines 11 atingiu a Torre Norte entre os pisos 93 e 99, precisamente na zona onde estavam os escritórios da Marsh. A empresa perdeu 295 colaboradores, 63 consultores, contratados e associados que trabalhavam nos seus escritórios e ainda um colaborador da empresa estava a bordo de um dos aviões sequestrados.
A corretora AON também sofreu 175 mortes, pois ocupava oito andares na zona de impacto do avião na Torre 2. Nesta contagem sinistra, a maior tragédia esteve no banco de investimento Cantor Fitzgerald, que perdeu 658 colaboradores que estavam entre os pisos 101 e 105 do Torre Norte.
No entanto as indemnizações totais atingiram no final o valor de 59,9 milhões de dólares, muito mais que as compensações a mortos e feridos no atentado.
As coberturas levaram a indemnizações de diversos tipos e em diferentes tipos de risco. A interrupção de negócios ou perda de exploração foi a mais significativa, até mais do que a de seguro de propriedade. Na aviação, foi mais a responsabilidade civil pelos danos causados pelos aviões do que pelos próprios aviões: o casco representou apenas 1,2 mil milhões de dólares de indemnizações num total de 7,8 mil milhões.
Acidentes de Trabalho e seguros de vida também foram evidentes apólices acionadas, mas o cancelamento de eventos acabou por ter uma expressão volumosa, acentuando que a acumulação de riscos numa mesma ocorrência catastrófica pode tornar as responsabilidades das seguradoras difíceis de acomodar nas suas contas.
O atentado levou a 1,8 mil milhões de pagamentos por event cancellation, o que não significa apenas devido a eventos que estavam marcados para o World Trade Center. Aí, o caso mais evidente foi o Windows on the World, no 106.º e 107.º pisos da Torre Norte. O restaurante recebia regularmente casamentos, festas privadas, reuniões empresariais, almoços e jantares corporativos, eventos e receções. A destruição do edifício eliminou obviamente não apenas o restaurante, mas também a sua carteira de reservas e eventos futuros.
Outros segurados longe do WTC e até de Nova Iorque também acionaram as apólices de cancelamento de eventos. A verdade é que o espaço aéreo norte-americano foi fechado, muitos locais foram encerrados, houve proibição ou restrição de grandes concentrações, participantes não conseguiam viajar, artistas e equipas não conseguiam deslocar-se, cidades e autoridades cancelaram eventos. E, para quem não se lembra, houve receio real de novos ataques nos dias e meses seguintes.
O dia seguinte
Antes dos atentados, as apólices comerciais nos Estados Unidos incluíam geralmente cobertura de terrorismo sem um prémio adicional significativo. Depois do 11 de Setembro, a perceção do risco mudou radicalmente. Os resseguradores reduziram ou retiraram capacidade e as seguradoras primárias começaram a introduzir exclusões ou a aumentar substancialmente os preços. Um relatório da agência Morning Star descreve a mudança radical na segurança do mundo.
A consequência ultrapassou o setor segurador. A ausência de cobertura de terrorismo ameaçava provocar efeitos em cadeia na economia, incluindo dificuldades no financiamento imobiliário e na construção de grandes projetos de infraestruturas. Bancos e investidores passaram a enfrentar problemas de proteção dos ativos financiados, aumentando a pressão para uma resposta pública.
Foi neste contexto que os Estados Unidos criaram o Terrorism Risk Insurance Act (TRIA), aprovado pelo Congresso em novembro de 2002. O programa criou uma espécie de rede de segurança federal para grandes eventos terroristas, obrigando as seguradoras de propriedade e responsabilidade civil a disponibilizar cobertura de terrorismo aos clientes empresariais e estabelecendo uma participação do Estado nas perdas de grande dimensão.
O mecanismo foi sucessivamente renovado em 2005, 2007, 2015 e 2019, demonstrando a importância que adquiriu para a estabilidade do mercado. O atual enquadramento está aprovado até 31 de dezembro de 2027.
No modelo em vigor, um evento terrorista tem de ser certificado pelo secretário do Tesouro norte-americano e provocar mais de cinco milhões de dólares de perdas. Para que o programa federal seja acionado, as perdas agregadas anuais de terrorismo têm ainda de ultrapassar 200 milhões de dólares. Uma vez atingidos os critérios, cada seguradora suporta uma franquia equivalente a 20% dos prémios diretos adquiridos elegíveis do ano anterior, enquanto o Tesouro pode reembolsar 80% das perdas de terrorismo acima dessa franquia.
O mecanismo é particularmente relevante para o ramo de acidentes de trabalho, onde os riscos de terrorismo e de eventos nucleares, biológicos, químicos ou radiológicos não podem, em geral, ser simplesmente excluídos.
Também a Europa criou diferentes modelos de proteção. A resposta ao risco de terrorismo não foi igual em todos os países. Alguns mecanismos europeus existiam mesmo antes do 11 de Setembro.
No Reino Unido, a ação do Exército Republicano Irlandês (IRA) já tinha provocado o nascimento do Pool Re, que funcionava como mecanismo de resseguro para riscos de terrorismo, contando com uma garantia do Tesouro britânico. Em Espanha, pátria da ETA, o Consorcio de Compensación de Seguros também desempenhava um papel central na cobertura de perdas extraordinárias, incluindo determinados eventos de terrorismo, através de um sistema financiado por sobretaxas obrigatórias associadas aos seguros.
Depois dos atentados, outros países criaram mecanismos semelhantes. França estabeleceu o GAREAT e a Alemanha criou o Extremus em 2002, enquanto a Austrália lançou o seu pool de terrorismo em 2003.
Apesar das diferenças, a lógica é semelhante: combinar a capacidade das seguradoras e resseguradoras privadas com algum tipo de suporte público para garantir que o mercado continua a disponibilizar cobertura mesmo perante acontecimentos cuja dimensão pode ultrapassar a capacidade financeira privada.
Ciberterrorismo: A nova grande ameaça
Vinte e cinco anos depois do 11 de Setembro, o desafio está a mudar. O setor segurador continua a preparar-se para cenários extremos de terrorismo físico — incluindo cenários de ataques nucleares —, mas enfrenta agora uma ameaça potencialmente mais difícil de delimitar: o ciberterrorismo.
Um ataque contra infraestruturas digitais críticas pode provocar perdas simultâneas em empresas localizadas em diferentes países. Uma ofensiva contra serviços de cloud, sistemas de pagamentos ou redes elétricas, por exemplo, poderá afetar milhões de segurados ao mesmo tempo em diferentes geografias.
Neste contexto, a diversificação geográfica deixa de ser suficiente. Empresas situadas em países diferentes podem depender exatamente dos mesmos fornecedores tecnológicos, centros de dados, plataformas cloud ou sistemas de pagamentos. Um único ataque pode, por isso, produzir uma acumulação de perdas semelhante àquela que o 11 de Setembro revelou no mundo físico.
A questão torna-se particularmente complexa porque crime cibernético, ciberterrorismo e operações patrocinadas por Estados podem sobrepor-se, mas não são necessariamente tratados da mesma forma nas apólices. A atribuição da responsabilidade por um ataque pode tornar-se decisiva para determinar se existe cobertura.
Prioridade: definir quem paga
Ainda segundo a Morning Star, para seguradoras e resseguradoras, a principal lição dos últimos 25 anos é a necessidade de antecipar acumulações de risco que não são evidentes quando as carteiras são analisadas individualmente.
Os modelos de risco terão de considerar simultaneamente danos materiais, responsabilidade civil, interrupção de negócio, perdas cibernéticas e interrupção de negócio contingente. Também será necessário avaliar a qualidade das contrapartes de resseguro e a liquidez disponível enquanto os recuperáveis permanecem pendentes.
No ciberterrorismo, porém, existe uma dificuldade adicional: a definição do acontecimento coberto e a atribuição da responsabilidade. Um ataque pode ser simultaneamente criminoso, político e patrocinado por um Estado, criando incerteza sobre a resposta das apólices primárias e dos contratos de resseguro.
A questão não será apenas quem assume as perdas, mas também o que constitui um ato de ciberterrorismo, como é feita a atribuição e qual a parcela de risco que deve permanecer no mercado privado.
A experiência do 11 de Setembro mostra que os Estados podem ter de funcionar como último recurso quando uma catástrofe ultrapassa a capacidade de absorção do mercado. Vinte e cinco anos depois, o setor segurador enfrenta uma nova fronteira: garantir que um ataque digital de dimensão sistémica não transforma a interdependência tecnológica numa nova forma de acumulação catastrófica de risco.